《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》的解读

《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》(以下简称《条例》)已由宁夏回族自治区第十二届人大常委会第七次会议于2018年11月29日审议通过，该条例将于2019年1月1日开始实施。《条例》作为自治区生态保护红线管理的依据和准则，在维护自治区生态安全、推动自治区生态立区战略实施等方面有着重要意义。

问：《条例》制定的背景是什么？

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。宁夏回族自治区地处西北内陆、黄河上中游地区，位于黄土高原、蒙古高原和青藏高原交汇地带，生态系统具有防风固沙、维护生物多样性、水土保持等重要生态功能，是我国“两屏三带”生态安全格局中“黄土高原—川滇生态屏障”和“北方防沙带”的重要组成部分，保障着黄河上中游及华北、西北地区的生态安全。

为维护区域生态安全，推进生态文明建设，自治区第十二次党代会提出实施生态立区战略、构建西部生态文明建设先行区的目标。2017年起，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，自治区启动了全区生态保护红线划定工作，划定方案于2018年2月获国务院批准，是首批获准的15省（区、市）之一。2018年6月30日，自治区人民政府发布了宁夏回族自治区生态保护红线。自治区生态保护红线划定后，为促进生态保护红线的落地实施，实现红线管控重要生态空间，推进生态立区战略，保障区域生态安全，《条例》的制定十分必要。

问：《条例》制定的主要依据是什么？

《条例》制定的主要依据是2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确要求推动生态保护红线有关立法，各地要因地制宜，出台相应的生态保护红线管理地方性法规。

问：《条例》的制定过程是怎样的？

《条例（草案）》是自治区生态环境厅委托国家生态环境部环境发展中心、北京大成（银川）律师事务所起草的，并在区内五市和海南、江苏两省进行了立法调研，还在北京召开了专家咨询会，邀请了生态环境部卫星环境应用中心、国家生态环境部环境规划院、北京大学、北京师范大学的专家学者，以及自治区人大法工委、法制办相关同志参加了会议，对《条例（草案）》进行了修改完善。《条例（草案）》报送自治区人民政府后，自治区政府法制办按照地方性法规审查工作程序，将《条例（草案）》发送各设区的市、县（市、区）人民政府和自治区有关主管部门广泛征求了意见，同时通过网络向社会公开征求了意见，还分赴中卫市、灵武市、盐池县、隆德县和西吉县，听取了相关管理部门、人大代表、政协委员和企业代表等方面的意见。在反复研究修改的基础上，送自治区发展改革、国土资源、水利、农牧、林业等9个部门再次征求意见并会签。2018年8月31日自治区人民政府第17次常务会议讨论了《条例（草案）》；9月4日，报送自治区人大常委会审议。9月14日，自治区十二届人大常委会第五次会议对《条例（草案）》进行了初次审议。会后，自治区人大常委会法制工作委员会通过实地调研和网络征求了有关市县和社会各界的意见，并征求了部分政协委员的意见建议。自治区人大法制委员会先后多次召开会议对《条例（草案）》审议和修改。经广泛征求意见，多方沟通协调，反复讨论修改后形成了《条例（草案建议表决稿）》，经自治区第十二届人大常委会第七次会议于2018年11月29日表决通过。

问：《条例》的主要内容有哪些？

（一）明确了生态保护红线的涵义、管理原则和地位

《条例》首先明确了生态保护红线的定义，是指生态控件范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域（第三条），在管理中应当坚持科学划定、严格保护、稳定功能、部门协调的原则（第四条）。县级以上人民政府应当将生态保护红线作为编制空间规划的核心内容，优化空间布局，对不符合生态保护红线管控要求的规划要及时进行调整（第十四条）。

（二）明确了生态保护红线的管理责任

《条例》明确了生态保护红线中各级、各部门的管理责任。

自治区人民政府应当组织有关部门，根据国家生态保护红线划定技术规范编制自治区生态保护红线划定方案（第十条第一款），应会同有关部门和和设区的市、县（市、区）人民政府，依照法律、法规和国家有关规定制定生态保护红线准入清单（第十六条第一款），应建立生态保护补偿机制（第二十一条），并按照国家规定对设区的市、县（市、区）人民政府生态保护成效进行考核（第二十六条第一款）。

自治区人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门建立和完善自治区生态保护红线综合监测网络（第二十三条），建设生态保护红线监管平台，开展巡查、详查与核查工作（第二十四条），并会同有关部门建立生态保护红线评价制度（第二十五条第一款）

县级以上人民政府对本行政区域内生态保护红线管理负责（第五条第一款），按照划定的生态保护红线组织实施勘界定标，并设立统一规范的标识标牌（第十二条第一款），建立生态保护红线台账系统，制定和实施生态保护与修复方案（第十九条），统筹各类生态保护与修复资金使用（第二十条），做好生态保护红线信息公开工作（第二十七条），加强生态环境监督管理（第二十八条），做好突发环境事件应急预案（第二十九条）。县级以上人民政府生态环境主管部门对生态保护红线实施监督管理（第五条第二款），并对生态保护红线内从事不符合准入清单、破坏、侵占等行为进行责任权限内的管制和行政处罚措施（第三十条）。县级以上人民政府自然资源主管部门对生态保护红线内的自然资源进行确权登记（第十三条）。县级以上人民政府发展和改革、自然资源、财政、水利、农业农村、住房和城乡建设、林业和草原等部门应当按照各自职责，做好生态保护红线监督管理的相关工作（第五条第三款），同时有关部门对不符合生态保护红线准入清单的开发活动，不得办理相关审批、核准或者备案手续（第十七条）。

乡镇人民政府、街道办事处等有关单位应当协助县级以上人民政府及其有关部门做好生态保护红线相关工作。生态保护红线内的自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、饮用水水源保护区等各类保护区域，由法律、法规规定的部门实施具体管理（第五条）。

（三）规定了开发活动的管控原则和方法

《条例》规定了开发活动的管控原则和方法。生态保护红线原则上按照禁止开发区域的要求进行管理，禁止不符合主体功能定位的各类开发建设活动（第十五条）。对生态保护红线的开发活动在条例实施后将按照准入清单管理，不符合的不得办理相关审批、核准或者备案手续（第十七条）。对现存的开发活动按照尊重历史、严格依法、稳步推进、逐步解决的原则处置，并设置了一些具体活动的管理办法（第十八条）。

（四）规定了生态补偿、监督监管和评价考核的制度

《条例》实施后，自治区将实现自上而下的生态补偿措施。自治区人民政府将建立生态保护补偿机制（第二十一条），并鼓励横向补偿和探索新的投融资机制（第二十二条）。县级以上人民政府建立生态保护红线台账系统，制定和实施生态保护与修复方案（第十九条），并统筹各类生态保护与修复资金，做好生态保护（第二十条）。

《条例》规定了自治区人民政府生态环境主管部门会同有关部门整合原有的生态环境监测站点，建立完善生态保护红线综合监测网络（第二十三条），并建设生态保护红线监管平台，开展巡查、详查与核查工作（第二十四条）。

自治区人民政府按照国家规定对设区的市、县（市、区）人民政府生态保护红线管理成效进行考核（第二十六条）。自治区人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门建立生态保护红线评价制度，定期对生态保护红线生态系统格局、质量和功能、保护状况等进行评价。评价结果作为优化生态保护红线布局、安排生态保护补偿资金和实行设区的市、县（市、区）人民政府及其有关部门负责人生态环境损害责任追究的依据（第二十五条）。。

（五）明确了违反生态保护红线管理的法律责任

《条例》规定在生态保护红线内从事不符合生态保护红线准入清单的开发活动，或者破坏、侵占生态保护红线的，如目前法律、法规未作规定的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处五百元以上五千元以下罚款；情节严重的，并处五千元以上五万元以下罚款；情节特别严重的，并处五万元以上五十万元以下罚款。造成损失的，依法承担赔偿责任（第三十条）。破坏或者擅自改变生态保护红线标识标牌的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处以五百元以上五千元以下罚款（第三十一条）。以及，县级以上人民政府及有关部门工作人员在管理工作中的几种违规违法情形（第三十二条）。